Índice: Resumo. 1. Apresentação. 2. Do financiamento de campanhas
eleitorais. 3. Financiamento privado versus
financiamento público. 4. A
normalidade e a legitimidade das eleições contra e o abuso do exercício de função.
5. O atual sistema de
financiamento das campanhas eleitorais e a proposta de financiamento público
exclusivo. 6. Considerações finais. 7. Referencias Bibliográficas.
RESUMO: Este
trabalho tem como objetivo abordar sobre a matéria eleitoral e disciplinas
similares nas discussões relativos à democracia partidárias e eleitorais.
Expondo os principais argumentos que interpunham discussão acerca do
financiamento de campanhas eleitorais de forma maneira objetiva. O sistema
de financiamento de campanhas no Brasil é, em grande medida, voltado para os
serviços e não para a política. De fato, os contribuintes esperam obter do
candidato eleitos um serviço específico como retorno ao seu “investimento”, o
qual apenas um mandato eletivo poderia assegurar. Diante do exposto, no
transcorrer do trabalho estarei abordando os principais argumentos positivos e
negativos.
1. Apresentação
No Brasil, formas de
financiamento para partidos políticos e campanhas eleitorais foram inicialmente
adotadas em 1962. Naquele ano, o Brasil passou a contar com financiamento
publico indireto, na forma do horário gratuito para propaganda eleitoral no
rádio e na TV, mas o financiamento público direto – isto é, transferência de
recursos financeiros do estado para partidos políticos e/ou candidatos- só
viria a ser adotado em 1965, sob o regime militar.
Após fim da ditadura militar e o restabelecimento das
eleições em todos os níveis no país a questão do financiamento das campanhas
políticas não era o principal motivo de preocupação das instituições envolvidas
no processo eleitoral, porém a partir da consolidação da democracia, expansão
da liberdade dos meios de comunicação e o crescimento e modernização da Justiça
Eleitoral, o tema surge no contexto político, principalmente sobre a influência
do financiamento em relação às campanhas nos resultados das eleições e no
comportamento político dos eleitos.
Desde então, o
horário gratuito e o Fundo Partidário (Fundo Especial de Assistência aos
Partidos Políticos), distribuído anualmente para os partidos políticos de
acordo com determinados pré-requisitos, tiveram existência constante, embora
com algumas importantes alterações. A primeira tentativa de importante de
regular os recursos financeiros das campanhas eleitorais foi com a Lei
eleitoral de 1993, a Lei Orgânica dos Partidos Políticos, editava praticamente
junto com a Lei nº 9.100/ 95, não dispôs diretamente sobre os recursos
financeiros das campanhas, limitando-se a regular as finanças e contabilidade
dos partidos (arts. 33 a 37).
Historicamente o financiamento público, onde um país como o Brasil, em
que o poder político tem-se mostrado direcionado ao poder econômico, o resultado
das eleições depende substancialmente no investimento em que o candidato
realiza suas campanhas eleitorais. O elevado custo das campanhas eleitorais nos
monstra o perfil de seus investidores e a fragilidade de nossa democracia
representativa. Com o aumento da competitividade nas eleições o
enfraquecimento do papel dos partidos políticos em termos organizacionais e
ideológicos ocorreu o fator onde está havendo o abuso do poder econômico por
candidatos e partidos políticos.
As normas de direito eleitoral, notadamente as pertinentes ao
financiamento de campanhas e à prestação de contas, não têm se mostrado
suficientemente verdadeira à assegurar uma disputa igual entre os candidatos e,
consequentemente, o voto livre e independente do eleitor, o que, em última
instância, fragiliza o papel da democracia representativa.
2. Do
financiamento de campanhas eleitorais
No ordenamento vigente,
o financiamento das campanhas eleitorais é garantido pelo Fundo Partidário,
previsto na Lei nº 9.096/1995, sendo uma parte vinda pelo poder público e outra
advinda de doações de particulares, onde também é prevista pela Lei nº 9.504/97.
O Brasil adota um
sistema misto de financiamento de campanhas eleitorais. Para o financiamento
dessas despesas, o ordenamento jurídico vigente já permite que parte dessas
receitas advenha de doações, diretamente aos candidatos ou partidos, realizadas
por cidadãos comuns ou mesmo empresas privadas. As pessoas físicas podem doar
até 10% dos ganhos declarados à Receita no ano anterior à eleição s (art. 23 da
Lei 9.504/1997 e art. 16 da Resolução 23.217/2010 do TSE). Já o limite para as
pessoas jurídicas é de 2% da receita bruta no mesmo período (art.81 da Lei
9.504/1997 e art. 16 da Resolução 23.217/2010 do TSE).
Cada partido político
ou coligação fixará o limite máximo de gasto por cargo eletivo e por candidato
até o dia 10 de junho de cada ano eleitoral (art. 17-A da Lei 9.504/1997). A
violação a esse limite sujeita o responsável à pena de multa, podendo ainda
responder por abuso do poder econômico nos termos do art. 22 da Lei
Complementar 64/1990 (§ 2º do art. 18 da Lei 9.504/1997 e § 5º do art. 2º da
Resolução 23.217/2010 do TSE).
As fontes que mais
financiam os candidatos provêm das empresas. Essas fontes proveem de
instituições financeiras, empreiteiras da construção civil, empresas
relacionadas a serviços e indústrias pesadas, como por exemplo, aço e
petroquímica, etc. e também irão variar de acordo com o cargo em disputa. O
Brasil adotou um sistema parecido com o dos Estados Unidos, onde os candidatos
recebem legalmente o apoio de partidos, indivíduos e comitês de ação política
(PACs-Political Action Committees), salvo algumas exceções, que estão expostas
na a Lei 9504 de 30 de Setembro de 1997, em seu artigo 26º onde apresenta todas
essas exceções, essas contribuições representam uma mínima parte se comparado
ao total, portanto há uma ausência de suporte financeiro dos partidos políticos
sobre seus candidatos, enfraquecendo assim, os seus vínculos partidários.
Tem-se, aparentemente,
um conjunto significativo de regras a dirigir e restringir a atuação dos
candidatos, partidos e comitês financeiros. Não obstante, tal regramento ainda
se mostra incapaz de coibir a interferência do poder econômico nas eleições. O
sistema de financiamento de campanhas eleitorais se refere ao seu elevado
custo, pois isto pode ser um sinal de submissão do financiado ao financiador,
pois todos os políticos precisam de recursos para a prática da vida política,
mas se é o financiador quem dita a campanha, os interesses coletivos
provavelmente não serão respeitados.
O financiamento de
campanhas no Brasil como uma atividade bastante onerosa se fosse feita uma
comparação com outros países, logo há uma série de fatores que explicam a razão
desta atividade ser tão cara. E os fatores que fatores influenciam para que ela
seja assim,os mais importantes são os incentivos que o sistema eleitoral impõe,
e o fato de que as eleições são competitivas e os partidos, fracos em termos de
organização. A desvantagem que se verifica na organização dos partidos, está
relacionada com a falta de continuidade e de comprometimento com os programas
partidários, onde o candidato não depende de uma forte plataforma do seu
partido para ser eleito, necessitando atrair certas minorias de um modo
clientelista, para obter votos, precisando assim, de um montante elevado para
“convencer” essa parte específica da população. Se os partidos políticos
prezassem por uma forte organização eleitoral, não seria necessário gastar rios
de dinheiro com campanhas individuais.
O mercado de
financiamento de campanhas é composto por pouquíssimas pessoas, e esse número
reduzido doa vultosas quantias em dinheiro, investimento caro que irá ser
cobrado ao candidato na forma de “favores” políticos. Infelizmente, no Brasil
prevalece essa política de troca de favores entre políticos e financiadores. No plano ideal, e desde
que respeitados os limites legais, seria inteiramente legítima essa forma de
participação. Ocorre que, num país de dimensões continentais como o Brasil, com
acentuada desigualdade cultural, social e econômica, a contribuição limita-se a
um restrito grupo de pessoas físicas (geralmente parentes) e jurídicas, as
quais despendem elevadas quantias no financiamento de seus candidatos.
3. Financiamento
privado versus financiamento público
O financiamento de
campanhas com recursos privados (exclusivos ou não) deveria se constituir, em
tese, numa forma de participação política derivada do direito ao sufrágio
universal. É legítimo que o cidadão politicamente engajado doe bens ou
serviços, diretamente ou por intermédio de pessoas jurídicas, para a campanha
do candidato cuja ideologia e programas de governo e de parlamento lhe pareçam
mais condizentes com as necessidades da federação, do estado ou do município.
É
importante salientar, também, que o financiamento privado de campanhas
pressupõe a obrigatoriedade de comunicação das doações à Justiça Eleitoral. E,
mesmo que nem todos os recursos arrecadados sejam contabilizados, ao menos
naquele montante de doações regulares, há um mecanismo de transparência e
fiscalização por parte dos eleitores e dos órgãos públicos. Torna-se possível,
durante o exercício do mandato, apurar eventuais favorecimentos suspeitos ou
até ilícitos em prol das empresas financiadoras por ações ou omissões do
candidato financiado.
O financiamento
exclusivamente público de campanhas eleitorais tem sido defendido como capaz de
democratizar a disputa eleitoral, assegurando um mínimo de recursos a todos os
partidos e candidatos e, com isso, minimizando o impacto direto dos interesses
econômicos na disputa política. A opção pelo financiamento público dos partidos
políticos e de suas campanhas eleitorais sobressai algumas questões como, por
exemplo, o controle de suas contas. Este controle definitivamente não poderia
ser realizado pelos governantes, pois levantaria suspeitas acerca de sua
idoneidade, até mesmo porque alguns dos partidos a serem controlados seriam
deste mesmo governo, e outras da oposição.
Vale ressaltar que para
o financiamento público funcionar em perfeitas condições, é importante definir
como a alocação dos recursos irá ser feita. Por exemplo, se os fundos forem
distribuídos de acordo com a representação do partido em eleições anteriores,
apenas irá acontecer uma manutenção dos partidos tradicionais no poder e o
financiamento público perde a sua causa principal que é favorecer um processo
de eleição igualitário, portanto, para que o aporte público possa funcionar de
uma maneira correta, é preciso criar um órgão que não seja vinculado
principalmente com o poder político e seus financiadores, bem como, faz se
necessário um corpo de funcionários capacitados para estabelecer uma série de
regras claras e precisas.
Elemento essencial para
que o financiamento público possa alcançar os objetivos assinalados é o estabelecimento
de um mecanismo de controle eficiente e de um sistema de sanções razoável e
aplicável. O organismo de controle deve ser independente do poder político,
competente do ponto de vista de suas atribuições e dotado de uma infraestrutura
necessária para efetivar a implementação das normas.
Muitos dos pontos
positivos do financiamento público estão ligados ao aporte pública, a
colaboração. O aporte de fundos públicos a partidos os candidatos, segundo a
modalidade adotada em cada país, produz incentivos como gerar condições de
competição eleitoral equitativas; promove a participação de partidos ou
candidatos que carecem de recursos e não têm a capacidade de arrecadação; evita
a pressão direta ou indireta dos capitalistas e doadores sobre os atores políticos;
diminui a necessidade de fundos dos partidos e candidatos; reduz o potencial de
corrupção; contribui para a sustentação e o fortalecimento dos partidos como
autores fundamentais para o funcionamento da democracia representativa.
Com o financiamento exclusivamente
público, não haverá qualquer transparência quanto à identidade dos
financiadores privados e quanto aos valores doados. Tanto o sistema privado
quanto o exclusivamente público possuem vantagens e desvantagens que devem ser
seriamente debatidas pelo parlamento e pela sociedade. O paradigma deve ser o
sistema que assegure a máxima transparência na arrecadação e no emprego dos
recursos de campanha
4. A normalidade e
a legitimidade das eleições contra e o abuso do exercício de função
Acerca do financiamento
e da prestação de conta das campanhas eleitorais brasileiras nos mostra uma deficiência que contribuem
diretamente para o domínio econômico do sistema eleitoral. Entre os problemas mais graves estão a baixa
aplicabilidade das sanções aos infratores.
A legitimidade
das eleições é essencial para manter um Estado Democrático de Direito. A
própria Constituição Federal, ao dispor sobre os direitos políticos,
expressamente afirma que a soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, de valor igual para todos, nos §§ 3º a
11 do art. 14. Todos os candidatos, tem a proteção constitucional em garantir a
igualdade de competição disponham eles ou não de condições financeiras para
respaldar suas campanhas eleitoras. Deste
modo o poder econômico enquanto interferência, ainda que não represente
violação direta à legislação eleitoral, já é suficiente para desequilibrar a
disputa e, como tal, está vedada pela Constituição.
O abuso do poder
econômico, por sua vez, representa o uso que excede os limites legais, a
finalidade da norma ou o seu condicionamento ético-jurídico. Trata-se de uma
das hipóteses de abuso de direito previstas no art. 187 do Código Civil14,
assumindo, portanto, nítido caráter de ato ilícito. As formas de interferências
ao abuso do poder econômico nas campanhas eleitorais são diversas, os gastos
exorbitantes aos crimes de corrupção eleitoral, onde dificulta a atuação dos
órgãos de controle.
No que se refere à
exigência da comprovação do abuso do poder econômico para as consequências dos
efeitos legais, aqui exposto por Hélio Silvio Ourém Campos e Gustavo Pontes
(2010, p. 139-149):
Não
obstante o louvável propósito de assegurar a lisura do certame e a paridade das
armas no transcorrer da campanha, peca o referido dispositivo por exigir a
comprovação do abuso do poder econômico para que ocorram os dois efeitos atrás
referidos. Melhor seria que o cancelamento do registro ou a cassação do diploma
fosse condicionado tão somente ao emprego de recursos não provenientes da conta
específica, independentemente de resultar caracterizado ou não o abuso do poder
econômico.
O financiamento misto
de campanhas eleitorais, tal como concebido hoje em nosso ordenamento jurídico,
é indubitavelmente falho para coibir a influência e o abuso do poder econômico.
É verdade que a legislação eleitoral aprimorou-se nos últimos anos, aumentando
o controle sobre a arrecadação de recursos e sobre a prestação de contas. O
sistema punitivo também se aperfeiçoou, mas não se mostra suficientemente
eficaz no alcance de suas finalidades repressiva, preventiva e educativa.
No caso brasileiro, a
ausência de limites legais aos custos de campanha, a ausência de limites
absolutos às contribuições da iniciativa privada e a falta de transparência nos
aporte privados autorizam a influência (quando não o abuso) do poder econômico
nas eleições. É indispensável, então, que se busquem mecanismos mais eficazes e
transparentes de arrecadação e emprego de recursos, bem como de prestação de
contas, o que não significa afastar qualquer forma de participação da
iniciativa privada no financiamento
de campanhas eleitorais.
5. O atual sistema de financiamento das campanhas
eleitorais e a proposta de financiamento público exclusivo
Atualmente,
as campanhas eleitorais são pagas com recursos públicos e privadas. No
Brasil, como em muitos outros países, tanto recursos públicos como recursos
privados são usados no financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos
políticos. Nas disputas, os partidos
podem usar dinheiro do fundo partidário, composto de multas e reserva do
Orçamento, como também doações privadas. Além disso, têm direito a veicular
propaganda na TV e no rádio. O tempo usado é contabilizado como publicidade e
as emissoras recebem desconto no pagamento de imposto pela cessão do espaço.
Nas
eleições de 2010, as campanhas podiam ser financiadas por recursos próprios do
candidato, por repasses do Fundo Partidário e por meio de doações, sejam elas
de pessoas físicas, jurídicas, de outros candidatos, de comitês financeiros ou
de outros partidos. A verba de campanha também poderia advir da comercialização
de bens e da realização de eventos.
A
valorização dos efeitos do Fundo Partidário envolve questões mais complexas.
Parece indiscutível que o Fundo facilitou que as estruturas básicas dos
partidos fossem mantidas em funcionamento, permitindo, possivelmente, que uma
parte maior das energias dos filiados se voltasse para tarefas menos
burocráticas. O vínculo entre o financiamento de campanhas eleitorais e a
corrupção da máquina pública se tornou uma questão particularmente relevante
nas discussões sobre o funcionamento do regime representativo brasileiro. Desde então, ganhou outra dimensão, na legislação
brasileira e na atuação da Justiça Eleitoral, o monitoramento dos recursos
destinados às campanhas eleitorais e se intensificou a discussão sobre
possíveis limitações às contribuições de campanha, seja em termos de montantes,
seja em termos de entidades legitimadas para contribuir.
Atualmente
se discute em nosso ordenamento jurídico, onde a Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), em parceria com o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) e a
Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), lançou um manifesto de apoio ao
financiamento exclusivamente público de campanhas eleitorais. A proibição do
financiamento privado, permitido na legislação brasileira, é um dos pontos da
reforma política proposta pelo PT e que deve ser votada na Câmara dos
Deputados.
No
manifesto tiveram mais de 50 entidades que assinaram o documento, onde
argumentava pelo fim das doações privadas por pessoas físicas ou jurídicas. As entidades defendem financiamento exclusivamente público,
com recursos provenientes de dotações orçamentárias da União e de multas
administrativas e penalidades eleitorais.
Depois
de realizado o lançamento do manifesto no dia 8 de abril de 2013, no auditório
do Conselho Federal da OAB, as proposta foram encaminhadas às mesas diretoras
do Senado e da Câmara dos Deputados por membros da Ordem. Caso o projeto de lei
seja aprovado o grupo terá de recolher as assinaturas de 1% dos eleitores
brasileiros, essa quantidade corresponde a cerca de 1,4 milhão de eleitores. O
tema financiamento público de campanha eleitoral é bastante polêmico, pois de
um lado os partidos tradicionais querem apenas a manutenção do poder e do outro
os partidos que não conseguem arrecadar elevadas quantias de dinheiro para
adentrar na vida política querem meios equilibrados de financiamento.
6. Considerações finais
Analisando
o Fundo Partidário, é uma ideia interessante e justa, pois vivemos em uma
democracia, é justo para os partidos onde tenham uma campanha eleitoral
igualitária para poderem transmitir suas propostas para a população, igualmente
entre todos.
Em um
país como o Brasil onde o poder político tem se mostrado entrelaçado ao poder
econômico, os investimentos que os candidatos realizam no período da campanha
eleitoral são mostrados nos resultados das urnas. Já
a reforma política, (que seria a doação de pessoas físicas ou jurídicas) não é
algo muito aceitável, uma vez que isso desiguala totalmente os partidos entre
si. Os partidos que tivesse mais acesso a população (que seria a elite,
evidente) ganhariam a eleição. Deixando claro que os partidos menores não
teriam chances de chegar a tal nível. O sistema de financiamento brasileiro é
injusto aos políticos que querem representar o cidadão de uma maneira correta e
transparente. Ele favorece os laços entre as elites políticas conservadoras e
os interesses empresariais, não deixando serem introduzidas ideias que mudem
esta situação.
O aprimoramento do sistema misto
de financiamento de campanhas brasileiro seria mais eficiente para minimizar a
interferência do poder econômico nas eleições do que a introdução do financiamento
exclusivamente público, porque permitiria a implementação de mecanismos mais
eficientes de controle e de transparência na arrecadação e no emprego dos
recursos. O ponto e ferramenta mais importante de tudo isso é
a população tendo que começar a participar da vida política e encarar o
processo eleitoral como o “futuro das nossas vidas”, pois os políticos são
eleitos para defender os nossos interesses e não os dos seus financiadores,
além de apresentar normas de fiscalização é preciso ressaltar a importância de
cada cidadão na vida política, pois os cidadãos são proprietários do Estado
então cabe a todos nós cobrar o trabalho dos nossos políticos, os quais são os
nossos funcionários, portanto a população precisa dar maior importância no
processo eleitoral, pois, em geral, os interesses da elite econômica são
defendidos pelos nossos representantes, onde o desenvolvimento social não é bem
visto por esse grupo dominador.
A Justiça Eleitoral
deve contar com um corpo especializado de auditores contábeis, destinados a
fiscalizar a prestação de contas das campanhas eleitorais com maior rigor e
celeridade. Ademais, a prestação de contas deve ser totalmente informatizada e
realizada concomitantemente à campanha eleitoral, para que o eleitor possa ter
acesso imediato às fontes de financiamento dos candidatos e às formas de
emprego desses recursos, circunstâncias que poderão influir na manifestação da
sua vontade política.
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RÚBIO
Delia Ferreira, Financiamento de Partidos e Campanhas. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/nec/n73/a01n73.pdf. Acesso em: 22 de abr. 2013.
